2020-05-25
代表：劉漢元
當前，隨著(zhù)化石能源的持續使用，全球氣溫不斷升高，導致各類(lèi)自然災害頻發(fā)，加快推進(jìn)新一輪能源革命，大力發(fā)展以光伏為主的可再生能源，控制全球氣候變暖、破解霧霾之困已迫在眉睫。過(guò)去十年來(lái)，在全球行業(yè)參與者的共同努力下，光伏發(fā)電裝機成本已從原來(lái)的10萬(wàn)元每千瓦降至3千元至4千元，已成為全球許多數國家和地區成本最低的發(fā)電方式。我國光伏發(fā)電成本在部分地區也已等于或低于火電，具備了大規模應用的條件。但現有的產(chǎn)業(yè)政策及管理方式難以滿(mǎn)足能源結構快速優(yōu)化升級的需要，一個(gè)光伏電站從項目選址、開(kāi)發(fā)備案、施工建設到并網(wǎng)運營(yíng)的全流程，需面對發(fā)改、能源、國土、水利、環(huán)保、經(jīng)信、能監辦、電網(wǎng)、住建、電信、工商等超30個(gè)主要管理部門(mén)，需辦理各類(lèi)手續文件近百份。
此外，各主管部門(mén)之間時(shí)常因為管轄界限不明，對同一事項重復審批，甚至審批結果互相矛盾乃至沖突，對項目推進(jìn)形成人為障礙甚至是致命打擊。繁多的審批手續，使得管理流程冗長(cháng)、項目周期拖延，重復的審批甚至矛盾的審批讓企業(yè)無(wú)所適從，導致企業(yè)的非技術(shù)成本居高不下，成為制約光伏行業(yè)發(fā)展的重要因素之一。
目前，在辦理光伏發(fā)電項目審批文件的過(guò)程中，個(gè)別省市的相關(guān)部門(mén)依然存在責任不清、互相推諉、拒絕出具意見(jiàn)、意見(jiàn)含糊等現象，致使投資企業(yè)工作推進(jìn)困難重重。例如，在光伏項目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對于同一塊項目土地，時(shí)常遇到國土部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、草原部門(mén)等多個(gè)主管部門(mén)對土地性質(zhì)和類(lèi)別認定不同，甚至出現截然相反的情況。這就造成了項目合規性方面存在重大隱患，出現同一審批事項被多個(gè)部門(mén)重復收費，甚至面臨處罰、停工、拆除等重大風(fēng)險。
2017年4月，遼寧省畜牧局以光伏電站破壞草原為由，將朝陽(yáng)市在建的17個(gè)電站告到遼寧省政府，要求地方政府強制這些項目停工整頓。此后，又有多座電站陸續被強行停工，致使企業(yè)遭受巨大的經(jīng)濟損失。事實(shí)上，這些電站在開(kāi)工前已經(jīng)獲得了遼寧省發(fā)改委的備案通知，屬于合規項目，而導致項目停工的根本原因就是林業(yè)部門(mén)和國土部門(mén)對同一土地的認定存在根本差異，前者認為屬于宜林荒山，后者則認為屬于其他草地、即未利用地。此類(lèi)事件并非個(gè)例，2019年12月，陜西靖邊某光伏項目被指破壞牧草地而遭停工，原因是靖邊縣自然資源和規劃局與林業(yè)局對項目用地性質(zhì)的界定不一致，前者界定項目大部分用地為未利用地，后者界定為牧草地。正是由于主管部門(mén)之間存在判斷標準不統一、相互扯皮等問(wèn)題，最終導致了此類(lèi)事件反復發(fā)生，而企業(yè)作為弱勢的一方，往往需要為本不必要的損失埋單。
此外，由于各級主管部門(mén)對國家政策的理解程度以及對實(shí)操階段的把控力度不統一，也導致了項目在申報及推進(jìn)過(guò)程中遇到巨大阻力。2019年5月，國家能源局正式啟動(dòng)了2019年光伏發(fā)電國家補貼競價(jià)項目申報工作，企業(yè)在各地項目的申報過(guò)程中遇到了諸多阻礙。以江蘇省為例，部分企業(yè)在申報過(guò)程中，不斷被“踢皮球”，遭遇“彈簧門(mén)、玻璃門(mén)、旋轉門(mén)”，省電力公司以等區縣供電局統一上報為由，不給申報企業(yè)蓋章；各級政府部門(mén)以對項目具體情況不了解為由，拒絕蓋章；而發(fā)改委又以省電力公司、各級政府未蓋章為由，拒收企業(yè)提報的材料。自6月18日江蘇省發(fā)改委下發(fā)通知，要求6月26日18：00前完成填報工作算起，企業(yè)總共只有寶貴的9天申報時(shí)間。但因為政府部門(mén)與電網(wǎng)公司間的溝通不暢，甚至互相推諉，導致許多企業(yè)如熱鍋上的螞蟻，卻又不知所措、無(wú)所適從，錯過(guò)了申報的截止日期。此外，針對申報的工商業(yè)分布式項目，國家能源局明確規定由當地電網(wǎng)公司統一出具消納證明及并網(wǎng)時(shí)間即可，但執行過(guò)程中，當地發(fā)改委仍要求各項目需獲得電網(wǎng)公司蓋章，不僅增加了電網(wǎng)公司的工作量，也為企業(yè)設置了不必要的門(mén)檻，影響了申報進(jìn)度。
目前，我國光伏電站的審批程序涉及到諸多部門(mén)，存在多個(gè)部門(mén)同時(shí)管理、分項審批的情況，甚至同一審批單位存在多次審批、多科室單獨審批等情況。國家層面對光伏電站的申請及建設尚未出臺統一的操作流程，各省、市、自治區規定都不盡相同。但普遍來(lái)看，一個(gè)項目需各級主管部門(mén)審批的文件達到近百份，手續過(guò)于繁雜，完成這些審批流程短則需要1-2年時(shí)間，長(cháng)則需要3-5年甚至更長(cháng)。而電站建設時(shí)間緊，基本不可能在投產(chǎn)時(shí)完成所有手續，邊施工邊辦理甚至投產(chǎn)后再補辦手續成了行業(yè)慣例，致使光伏電站長(cháng)時(shí)間被迫陷于未批先建、不合規、甚至不合法的巨大風(fēng)險之中。整個(gè)過(guò)程，不僅耗時(shí)耗力，而且在各項手續辦理過(guò)程中，還可能夾雜著(zhù)各種明目的“不合理收費”、甚至“權力尋租”等現象，不僅拉長(cháng)了項目準備周期，也抬升了項目投資成本。項目建成后，企業(yè)通過(guò)國家可再生能源信息平臺申請進(jìn)入補貼目錄名單，又要經(jīng)歷各個(gè)環(huán)節漫長(cháng)的審批周期，往往按要求填報后一年多還處于審核階段。
近年來(lái)，隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)規模的不斷擴大，技術(shù)迭代升級加快，光伏行業(yè)技術(shù)成本快速下降，但由于種種原因，非技術(shù)成本卻未明顯降低，甚至不降反升，很大程度抵消了技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的紅利，成為了影響全面平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代早日到來(lái)的主要原因。光伏行業(yè)的非技術(shù)成本主要包括土地費用、各項稅費、電網(wǎng)接入費用、人力成本、交易成本、前期開(kāi)發(fā)費用、各種攤派以及融資成本等。其中，土地費用、各類(lèi)稅費、融資成本、并網(wǎng)成本這四項非技術(shù)成本最為突出。針對當前光伏行業(yè)非技術(shù)成本過(guò)高的現狀，國家能源局于2018年4月下發(fā)了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負擔有關(guān)事項的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕34號），強調要減少土地成本及不合理收費、通過(guò)綠色金融降低企業(yè)融資成本、制止糾正亂收費等增加企業(yè)負擔行為。然而回顧近兩年的實(shí)際執行過(guò)程，文件并未起到明顯的作用，反而各地項目建設的非技術(shù)成本還在不斷增加。隨著(zhù)平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，非技術(shù)成本對光伏行業(yè)的影響也將愈發(fā)明顯。
針對上述問(wèn)題，有以下兩點(diǎn)建議：
一是建議落實(shí)“多規合一”，形成一本規劃，將全國范圍內的國土、規劃、林業(yè)、水利、草原、生態(tài)環(huán)境保護等多個(gè)相關(guān)體系數據統一融入一張藍圖，解決現有各類(lèi)規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問(wèn)題。
二是建議調整并簡(jiǎn)化各類(lèi)行政管理手續和流程，加快各環(huán)節審批速度，切實(shí)降低企業(yè)負擔，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。建議由國家發(fā)改委牽頭、相關(guān)部委參與，以“多規合一”為基礎，將“多審合一”、“多證合一”系統推廣到光伏發(fā)電項目審批的各個(gè)環(huán)節，有效提升審批效率、縮短審批周期。