2020-05-24
代表：劉漢元
當前，以光伏為代表的可再生能源，已經(jīng)具備了快速發(fā)展、實(shí)現能源根本轉型的總體條件，無(wú)論是解決國內霧霾問(wèn)題、環(huán)境和資源不可持續問(wèn)題，推動(dòng)我國高質(zhì)量發(fā)展，還是“一帶一路”走出去幫助欠發(fā)達國家跨過(guò)先污染后治理的老路，光伏產(chǎn)業(yè)都必將成為中華民族偉大復興過(guò)程中的重要推動(dòng)力量，成為當前及未來(lái)中國乃至全球經(jīng)濟的主要牽引力和增長(cháng)點(diǎn)。然而，正是這樣一個(gè)應予鼓勵和扶持發(fā)展的戰略性新興產(chǎn)業(yè)，一段時(shí)期以來(lái)，卻面臨沉重的補貼拖欠負擔，嚴重阻礙了產(chǎn)業(yè)持續健康發(fā)展。
中電聯(lián)數據顯示，進(jìn)入前七批可再生能源補貼目錄的光伏電站規模僅約50GW，而截至2019年，我國光伏累計裝機超過(guò)200GW，意味著(zhù)全國有3/4的已建成光伏發(fā)電項目還未進(jìn)入補貼目錄，這也導致金融機構難以估計已建成項目的現金流、收益率，嚴重影響到項目融資。補貼拖欠問(wèn)題已經(jīng)嚴重制約了行業(yè)的良性發(fā)展，嚴重影響到投資企業(yè)的現金流，導致投資項目面臨重大經(jīng)濟損失與風(fēng)險，部分企業(yè)已經(jīng)步履維艱，甚至到了生死存亡的邊緣。去年10月，財政部公布了《公開(kāi)回復<對十三屆全國人大二次會(huì )議第9258號建議的答復>》，對于補貼資金拓展等問(wèn)題進(jìn)行了答復；近日，財政部又出臺了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（財建〔2020〕4號），但兩份文件依然未提出解決拖欠問(wèn)題行之有效的辦法和措施。
為促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展，我國于2006年1月1日，正式頒布實(shí)施《可再生能源法》，旨在通過(guò)立法保障我國可再生能源的持續健康發(fā)展，責任意義重大。此后，國家陸續頒布了陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、海上風(fēng)電、光熱發(fā)電標桿電價(jià)，確定了分布式光伏發(fā)電補貼標準，并依據各類(lèi)可再生能源技術(shù)發(fā)展形勢，對電價(jià)和補貼標準進(jìn)行相應的調整，有力促進(jìn)了可再生能源發(fā)電市場(chǎng)的規模化發(fā)展。
根據《可再生能源法》規定，可再生能源標桿電價(jià)與各地脫硫煤電標桿電價(jià)之差，由可再生能源發(fā)展基金提供電價(jià)補貼，但目前可再生能源發(fā)展基金僅有一項資金來(lái)源渠道，即在全國范圍內征收可再生能源電價(jià)附加。據統計，2006-2011年，國家發(fā)改委通過(guò)省（市、區）間可再生能源電價(jià)附加資金調劑的方式，共發(fā)放8期電價(jià)補貼，累計補貼資金達到339億元。2011年底，可再生能源發(fā)展基金正式成立后，自2012年開(kāi)始，可再生能源電價(jià)補貼由可再生能源發(fā)展基金發(fā)放。
在此過(guò)程中，可再生能源發(fā)展基金收支兩條線(xiàn)暴露出了環(huán)節多、未能應收盡收、支付周期長(cháng)等許多問(wèn)題，致使補貼資金不足、缺口不斷擴大，通過(guò)追繳及專(zhuān)項資金補貼的方式，也由于多部門(mén)多環(huán)節協(xié)調問(wèn)題，遲遲未能推動(dòng)解決，未能達到《可再生能源法》立法的初衷，對國家法律的權威性造成了影響。2009年，全國可再生能源補貼缺口為13億元，2010年缺口為20億元，而到2015年補貼資金缺口累計已達到300億元左右。根據全國人大常委會(huì )執法檢查組《關(guān)于檢查<中華人民共和國可再生能源法>實(shí)施情況的報告》：“‘十三五’期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項目補貼資金來(lái)源尚未落實(shí)，截至2018年底，累計補貼資金缺口達2331億元”。根據中電聯(lián)最新發(fā)布的《2019-2020年度全國電力供需形勢分析預測報告》顯示，截至2019年底，全國全口徑發(fā)電裝機容量為20.1億千瓦，比上年底增長(cháng)5.8%，其中非化石能源發(fā)電裝機容量8.4億千瓦，比上年增長(cháng)8.7%，占總裝機容量的比重為41.9%，比上年底提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，保持了快速的發(fā)展勢頭。按照目前的發(fā)展趨勢，如果拖欠的補貼得不到有效改善，考慮到還有大量已建成但未納入補貼目錄項目，補貼缺口還將持續擴大。
為能有效解決當前補貼入不敷出，缺口不斷擴大的問(wèn)題，在當前經(jīng)濟形勢下保市場(chǎng)主體，推動(dòng)可再生能源持續健康發(fā)展，有如下建議：
一是建議參照煤炭發(fā)電補貼發(fā)放形式，確保可再生能源補貼及時(shí)發(fā)放。目前，煤電進(jìn)行脫硫、脫硝、除塵處理后，可以享受2.7分/kwh的補貼，且補貼是直接加在電價(jià)中，與電價(jià)一起一次性發(fā)放，不需要再單獨申請，因此煤電補貼每年都是足額發(fā)放，從不拖欠。建議參照煤電補貼形式，將可再生能源補貼直接加在光伏、風(fēng)力發(fā)電等可再生能源電價(jià)中，由電網(wǎng)統一結算。針對存量補貼缺口，根據《可再生能源法》規定，建議國家財政安排專(zhuān)項資金，一次性補齊歷史上拖欠的全部補貼。同時(shí)，完善各級政府的信用考核考評機制，形成基本的政府誠信支付規則，不斷營(yíng)造誠實(shí)守信的社會(huì )大環(huán)境。
二是建議按照《可再生能源法》規定，對可再生能源發(fā)電實(shí)行全額保障性收購。同時(shí)，加快推動(dòng)《能源法》出臺，進(jìn)一步明確優(yōu)先發(fā)展可再生能源，推行可再生能源電力強制配額制度，明確可再生能源電力在全國及各省級行政區的配額指標，并進(jìn)行嚴格考核，促使國家能源發(fā)展戰略、國家和地方的能源規劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運行、終端能源消費方式等，以完成可再生能源電力配額指標為前提統籌協(xié)調。
三是充分挖掘可再生能源的綠色屬性，對于現有的綠證市場(chǎng)盡快啟動(dòng)強制配額交易。建議生態(tài)環(huán)境部盡快出臺《溫室氣體自愿減排管理辦法》，讓可再生能源項目能早日進(jìn)行中國核證減排量（CCER）申報、簽發(fā)，加快建立市場(chǎng)化碳交易制度，將可再生能源項目的綠色效益轉化為經(jīng)濟效益，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。